Lasciate lo “zerosei” ai bambini
Note a margine della Sentenza 284/2016 della Corte costituzionale
di Giancarlo Cerini
Piccola premessa di galateo costituzionale
Non è la prima volta che la Corte Costituzionale interviene in materia di istruzione per dirimere i possibili conflitti di competenze tra Stato e Regioni. L’istruzione, essendo dal 2001 (riforma del Titolo V della Costituzione) materia di competenza “concorrente” tra Stato e Regioni, si presta a interpretazioni divergenti tra i due soggetti e spesso le Regioni nei ricorsi di fronte alla Corte lamentano invasioni di campo delle loro prerogative. Tra l’altro, l’esito del Referendum del 4 dicembre 2016 ha confermato l’attuale situazione “ibrida” in materia di rapporti tra Stato e Regioni e non è così cristallino definire i confini delle rispettive competenze. Nel corso degli anni ci sono state autorevoli pronunce della Corte, che hanno cercato di ripristinate una correttezza di rapporti. Ricordiamo le Sentenze n. 13/2004 e n. 200/2009 perché rappresentano due pietre miliari nella giurisprudenza costituzionale, con l’affermazione del ruolo dello Stato nel dettare le “norme generali” in materia di istruzione, nonché nel definire i “principi generali” ed i “livelli delle essenziali delle prestazioni”. In generale la Corte riconosce alle Regioni la potestà di intervenire su aspetti di dettaglio (cioè sul come le norme generali debbano trovare applicazione negli specifici contesti territoriali), ma anche nella gestione delle risorse umane e finanziarie (Sentenza 13 cit.). Tuttavia – prudenzialmente – ha rimandato a tempi migliori l’effettivo spostamento dei centri di erogazione di tali risorse dall’amministrazione periferica dello Stato (gli USR) alle Regioni. E’ così che su quasi tutti i provvedimenti legislativi di carattere generale le Regioni frappongono i loro rilievi di possibile incostituzionalità, a volte anche per rimarcare la loro distanza politica dal Governo. E’ accaduto anche in materia di legge 107/2015 (la c.d. “Buona Scuola” ).
I contenuti generali della Sentenza 284/2016
La Sentenza n. 284 del 22 novembre 2016 compie un’ampia istruttoria dei due ricorsi presentati falle regioni Veneto e Puglia, che impugnavano aspetti importanti della legge 107/2015, ad esempio in materia di istruzione e formazione professionale, di istruzione tecnica superiore, di diritto allo studio. Di particolare interesse l’impugnativa avverso la costituzione degli “ambiti territoriali” per la gestione degli organici (su cui, poi, innestare la chiamata per competenze o le reti di scuole), come pure avverso l’erogazione di incentivi per il merito (con competenza affidata al Comitato di Valutazione e al Dirigente scolastico). Su questi due ultimi aspetti la Corte Costituzionale è stata assai assertiva, attribuendo tali competenze decisamente alle prerogative dello Stato nel definire la migliore organizzazione della Pubblica Amministrazione (con gli ambiti) ed il trattamento giuridico ed economico del relativo personale (con il merito). Così, alcuni elementi caratterizzanti la legge 107/2015 (come il merito e la chiamata) vengono fatti salvi dalla Corte, lasciando alla “politica” la decisione se apportare eventuali correttivi per rendere meno “divisivi” taluni aspetti del provvedimento.
Invece sull’edilizia scolastica, un tema da sempre affidato a Regioni ed Enti locali, la Corte riconduce un aspetto collaterale della questione (come è la costruzione di strutture scolastiche ad alto tasso innovativo) alla potestà regionale, cassando il relativo comma della legge 107/2015. Il fatto è che negli ultimi anni lo Stato ha cercato di infondere nuove risorse finanziarie nel settore dell’edilizia scolastica (anzi ne ha fatto una priorità anche di fronte alle misure restrittive della finanza pubblica), creando quindi di fatto una cogestione del settore che aumenta i rischi di conflittualità.
L’infanzia di fronte alla Corte
Analogamente si può affermare per i servizi educativi (che però, secondo una dicitura corrente si riferiscono al segmento 0-3 anni: cioè ai nidi d’infanzia e le strutture assimilate). Anche in precedenti sentenze era stata ribadita la competenza esclusiva delle Regioni in materia di servizi educativi per bambini al di sotto dei 3 anni di età. Ad esempio, la sentenza n. 92/2011, prendendo spunto dalla situazione di disagio dei piccoli comuni, attribuiva alle Regioni la regolamentazione per l’inserimento di bambini al di sotto dei tre anni di età nelle scuole dell’infanzia ubicate in territori privi di servizi educativi. Tuttavia la stessa Corte aveva via via riconosciuto il carattere educativo del nido d’infanzia, riconducendolo all’area dell’istruzione, in quanto comprendente “anche finalità formative, essendo rivolto a favorire l’espressione delle potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino” (Sentenze n. 476/2002, n. 370/2003 e n. 304/2004).
Il legislatore si è certamente ispirato a tale indicazione nel mettere mano al progetto 0-6 che, non dimentichiamolo, nasce sul ceppo della proposta di legge parlamentare n. 1260/2014 (prima firmataria Sen. Puglisi), quando cioè a tutti pareva acquisito il riconoscimento dei nidi di infanzia quale primo gradino del sistema educativo del nostro Paese[1].
Ora la Sentenza n. 284/2016, che certamente risente delle turbolenze dei rapporti Stato-Regioni alla luce degli esiti del Referendum costituzionale del 4 dicembre 2016, rimette i puntini sulle “i” e sembra suggerire che l’esperienza dei nidi d’infanzia appartenga al mondo del “welfare” piuttosto che a quello dell’istruzione. Se è una ricostruzione filologica azzardata si vedrà, certamente si crea qualche preoccupazione per l’ipotesi zero-sei avallata dal legislatore al comma 181, lett. e) della legge 107/2015. Vediamone le possibili conseguenze.
Il caso specifico dello zerosei
La sentenza 284/2016 della Corte Costituzionale evidenzia un problema di titolarità legislativa dei servizi educativi 0-3 anni, da riconoscere alle Regioni in via concorrente (o esclusiva, la Costituzione vigente sul punto è elusiva), questione che è stata probabilmente sottovalutato in sede di elaborazione della legge. In effetti la legge 107/2015 propone di “spostare” decisamente i nidi dall’area del welfare a quella dell’istruzione (dunque con interventi legislativi regolativi dello Stato ed una supervisione del Ministero dell’istruzione). La Corte Costituzionale, tuttavia, ricorda che gli standard organizzativi dei servizi educativi 0-3 anni sono di sicura pertinenza delle Regioni, non essendo configurabili come “norme generali” di ordinamento. Ci sarebbe però – aggiungiamo noi – da salvaguardare una clausola di tutela dell’interesse nazionale: sappiamo che la competenza legislativa delle regioni ha consentito di estendere il servizio in alcune regioni verso standard europei, ma ha lasciato altre in condizioni del tutto critiche. Appare comunque discutibile che, en passant, la Corte riservi il medesimo trattamento “costituzionale” alle SCUOLE dell’infanzia abbinandole ai nidi, con definizione degli standard di funzionamento da affidare alle Regioni. E’ palese che le scuole dell’infanzia appartengano al sistema dell’istruzione (non a caso il suo ordinamento è dettagliatamente descritto nel DPR 89/2009 nell’ambito del regolamento per il primo ciclo di istruzione) e che gli stessi indirizzi programmatici siano ricondotti ad un più ampio disegno – la scuola di base dai 3 ai 14 anni – nelle “Indicazioni nazionali per il curricolo” (DM 254/2012). Semmai si potrebbe porre il tema della legislazione concorrente in materia di istruzione, prescrizione che in genere viene rispettata rimandando ad intese in sede di Conferenza Stato-Regione per le situazioni di comune interesse. E’ il caso, ad esempio delle sezioni primavera, per i bambini dai 24 ai 36 mesi, che è un classico settore di intersezione di più competenze (cfr. l’ultimo Accordo quadro sancito in Conferenza Unificata del 1 agosto 2013 (Repertorio Atti 83/CU), nel quale vengono definiti di comune intesa i “criteri generali” per assicurare “qualità e funzionalità del servizio”, nel rispetto della specifica normativa regionale.
Ma cosa sono gli standard di funzionamento?
Occorre dunque interrogarsi sul significato che si intende attribuire al concetto di standard strutturali, organizzativi e qualitativi, di cui parla la legge 107/2015 al comma 181 lett. e). La Corte Costituzionale, nella sua sentenza, imbocca un corridoio stretto perché li interpreta né come livelli essenziali delle prestazioni (giacché riguardano solo l’assetto “gestorio” dei servizi), né li riconduce al rango di “norme generali” (in quanto di carattere organizzativo). C’è anche da ricordare che con legge 89/2016 anche il concetto di “livelli essenziali delle prestazioni” era stato derubricato in un più soft “fabbisogni standard” per evitare eventuali difficoltà nell’iter della delega.
Un’interpretazione più incisiva – ci permettiamo – dovrebbe considerare gli standard come i lineamenti strutturali per il funzionamento di una istituzione educativa (orari, età di accesso, organici, modalità funzionali: compresenza, livelli di preparazione docenti, obbligo di formazione, coordinamento pedagogico, standard numerici in rapporto alle diverse età), elementi caratterizzanti che non possono non avere una definizione unitaria sul piano nazionale.
Un’interpretazione più riduttiva – quella sostenuta dalla Corte – li considera il dettaglio operativo del funzionamento di una istituzione educativa, in modo da meglio adattarla alle condizioni locali di ogni contesto territoriale (es.: piccoli comuni, zone di montagna, carenza di altri servizi).
E allora? Può essere utile riprendere i criteri generali di cui parla l’Accordo quadro relativo alle sezioni primavera (art. 1 dell’Accordo (3/cit.) che, riservando il servizio educativo ai bambini che compiono i 24 mesi d’età tra il 1 gennaio e il 31 dicembre dell’anno scolastico di riferimento, prevedono:
“a) presenza di locali e spazi idonei sotto il profilo funzionale e della sicurezza, conformi alle norme in materia e che rispondano alle diverse esigenze dei bambini (accoglienza, riposo, gioco, alimentazione, cura della persona, ecc.);
b) allestimento degli spazi con arredi, materiali in grado di qualificare l’ambiente educativo come contesto di vita, di relazione di apprendimento;
c) specificità del progetto di continuità educativa come progettualità di raccordo/continuità e connessione dei processi educativi attraverso forme innovative con le strutture educative afferenti dedicate ai bambini 0-6 anni e anche attraverso specifiche forme di aggiornamento del personale;
d) un orario di funzionamento flessibile che prevede un modulo orario compreso tra le cinque e le otto ore giornaliere;
e) rapporto numerico educatori-bambini che, nel rispetto delle leggi regionali, sia non superiore a 1:10;
f) una dimensione contenuta del gruppo “omogeneo” di età, che può variare tra i 10 ed i 20 bambini in base al modello educativo ed organizzativo adottato”.
Nel caso degli standard di funzionamento dei nidi e dei servizi integrativi occorre risalire alle diverse leggi regionali che regolamentano tali servizi. Di queste si compie una puntuale ricognizione nel “Monitoraggio del piano di sviluppo dei servizi socio-educativi per la prima infanzia” (31 dicembre 2014) condotto dal Centro Nazionale di documentazione e analisi per l’infanzia e l’adolescenza.[2]
Le possibili conseguenze
Certamente gli uffici legislativi del MIUR e della Presidenza del Consiglio sono già al lavoro per verificare l’impatto della Sentenza 284/2016 sul testo della delega legislativa che, per altro, era già in uno stadio avanzato di elaborazione. Ora il decreto dovrà bypassare la questione degli “standard strutturali, organizzativi e qualitativi dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia”, poiché il comma 181 lettera e) – punto 1.3 è stato dichiarato incostituzionale. Non è un comma da poco, poiché prevedeva la necessità di regolamentare per legge delegata:
- standard di funzionamento legati alle diverse età dei bambini, tipologie e tempi;
- tempi di compresenza del personale;
- coordinamento pedagogico;
- riferimento alle Indicazioni nazionali per il curricolo (DM 254/2016).
E’ evidente che non si potranno ignorare tali aspetti nel nuovo progetto “zerosei” (comunque, in mancanza di una nuova regolazione legislativa, restano le norme vigenti in materia: definite dalle Regioni per il settore 0-3 e dallo Stato per il settore 3-6). E’ inoltre evidente che il settore 3-6 ha un suo preciso ordinamento nazionale che non potrà essere accantonato. Dunque lo zero-sei prosegue, sapendo però che quel trattino rimanda a due profili giuridici costituzionalmente diversi[3] e che saranno da rinforzare le concertazioni in sede di Conferenza Stato-Regioni, perché la materia richiede comunque un accordo tra soggetti istituzionali diversi e un atteggiamento di operosa collaborazione.
Istruzioni per un uso (ragionevole) della delega
Di fronte al conflitto istituzionale (ma quella della Regione Puglia non sarà una vittoria di Pirro?) occorre ritornare sulle ragioni profonde di un intervento coordinato per l’educazione per l’infanzia[4]. Ora ci sarà una necessaria pausa di riflessione, accompagnata da una proroga tecnica di pochi mesi per la ri-scrittura del decreto legislativo. Non dimentichiamo però gli obiettivi della riforma: la delega deve consentire prioritariamente di ampliare l’accesso ai nidi di infanzia (specie nelle regioni che ne sono sprovviste), di ridurre i costi per le famiglie (che stanno allontanando proprio quegli utenti che avrebbero bisogno di un servizio pubblico), di definire regole comuni (in forma di standard o criteri funzionali e organizzativi, qualificazione del personale, coordinamento pedagogico) per strutture educative diverse che presentano gestioni differenziate, a volte pubbliche a volte private, e che richiedono una puntuale regia e supervisione pubblica, uniforme sul piano nazionale.
I due segmenti 0-3 e 3-6 vanno, tuttavia, salvaguardati nella loro specifica identità organizzativa e curricolare[5], anche per tenere conto delle diverse storie e gestioni: i nidi d’infanzia sono circa 11.000 (per circa la metà comunali), le scuole dell’infanzia circa 30.000 (di cui 18.000 statali e 12.000 paritarie). E’ improponibile parlare di “fusione” tra i due settori, che vedono intervenire operatori con diverso status giuridico, contrattuale e professionale. Del resto nessuno l’ha mai proposto.
In alcuni casi “limitati” di carattere sperimentale, si potranno attivare “poli infanzia” per accogliere bambini di età 0-6 con opportuni profili organizzativi e adeguate condizioni operative. In questa ottica va consolidato il settore “sezioni primavera” che consente di estendere servizi educativi per la fascia 2-3 anni, anche in aree tradizionalmente prive di nidi, e che comunque può presentarsi come servizio complementare al sistema nidi, nonché come valida alternativa all’anticipo di iscrizione alla scuola dell’infanzia. Le sezioni primavera furono istituite nel 2006 proprio con questa motivazione.
L’attivazione, seppur graduale, dell’organico potenziato anche nella scuola dell’infanzia (ponendo mano ad una clamorosa dimenticanza della Legge 107/2015) potrebbe consentire di migliorare le condizioni di funzionamento di questo settore dell’istruzione. In particolare, con l’organico di potenziamento nella scuola statale, si potrebbe: estendere i tempi di funzionamento (ad esempio, in Sicilia, il 40% delle sezioni è aperto solo in orario antimeridiano), garantire fasce pregiate di compresenza (oggi se l’orario si estende, la compresenza è a rischio), ridurre il numero dei bambini per sezione (i parametri troppo elevati mettono a rischio la sicurezza oltre che la qualità pedagogica), introdurre il coordinamento pedagogico (per incentivare il lavoro collaborativo).
Sarebbe la “prova provata” che lo “zerosei” non significa l’affievolimento del carattere pienamente educativo della scuola dell’infanzia, ma il suo potenziamento.
[1] Il testo del progetto di legge e la relazione di accompagnamento sono prelevabili dal sito del Senato della Repubblica: http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/17/DDLPRES/745466/index.html
[2] Il rapporto è prelevabile dal sito dell’Istituto degli Innocenti di Firenze, che ha realizzato l’indagine: http://www.istitutodeglinnocenti.it/?q=content/servizi-linfanzia-il-quadro-aggiornato-al-2014. La ricostruzione del quadro normativo delle leggi regionali in materia di servizi educativi è contenuta nell’Appendice (pp. 63-74).
[3] G.Cerini, Zero-sei con il trattino. A ciascuno il suo, in “Scuola e Formazione”, n. 4, ottobre-dicembre 2016, Cisl. http://www.cislscuola.it/fileadmin/cislscuola/content/Scuola_e_formazione/2016/numero_4/15-16_Sindacato_-_Cerini.pdf
[4] L.Campioni, Zerosei: diritti, cura ed educazione per l’infanzia, in “Rivista dell’istruzione”, n. 6, novembre-dicembre 2016, Maggioli, Rimini.
[5] L.Lega, A proposito (e sproposito) di zerosei, in “edscuola.eu”, 26 marzo 2016: https://www.edscuola.eu/wordpress/?p=74707
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